在環(huán)境保護領域,有一條著名的環(huán)境庫茲涅茨曲線。它通過對人均收入與環(huán)境污染指標之間的演變模擬,來說明經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境污染程度的影響。在這條倒U型曲線中可以清晰地看到,隨著一個國家人均收入的增加,環(huán)境污染由低趨高；當其經(jīng)濟發(fā)展達到一定水平,即到達某個“拐點”后,隨著人均收入的進一步增加,環(huán)境污染程度又由高趨低,逐漸減緩。

這條曲線總結(jié)了眾多發(fā)達國家的經(jīng)驗,已被當作一般規(guī)律。因此,目前很多人也試圖用它來描述中國環(huán)境的發(fā)展前景。但在近日召開的中歐氣候變化與社會生態(tài)運動比較國際研討會上,來自維也納大學的著名學者約瑟夫·鮑姆卻指出,不要認為曲線是必然的規(guī)律,這一“拐點”可能會很晚出現(xiàn),也可能永遠不會出現(xiàn)。中國環(huán)境的發(fā)展面臨多種可能性。

“這句話帶給我的震動非常大。”中國人民大學法學院環(huán)境資源法教研室主任、博士生導師周珂在接受《法制日報》記者采訪時表示,“當人均GDP達到五六千美元時,發(fā)達國家的環(huán)境質(zhì)量之所以出現(xiàn)‘拐點’,與其同時期通過法律的完善、制度的創(chuàng)新,促進經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型,推動企業(yè)和公眾觀念的轉(zhuǎn)變是密不可分的。如今,我國的人均GDP已臨近‘拐點’水平,能否出現(xiàn)‘拐點’,環(huán)境保護法修改責任重大。”

拐點的出現(xiàn)需要法制的變革

“綜觀發(fā)達國家的發(fā)展歷程,‘拐點’的出現(xiàn)并不是必然的,它需要一個必要條件,即法制的變革或者與經(jīng)濟社會發(fā)展和現(xiàn)行環(huán)境問題相適應的法律修改。”周珂指出。

992年以后,國際社會確立了可持續(xù)發(fā)展的人類發(fā)展觀,日本通過制定環(huán)境基本法把可持續(xù)發(fā)展理念貫徹到了國內(nèi)環(huán)境立法中。其環(huán)境基本法由一直側(cè)重的公害治理,即簡單的污染防治,向更深度擴展,加強了對生態(tài)保護、環(huán)境損害賠償、加重環(huán)境責任的相關規(guī)定。“同日本一樣,各國在‘拐點’前后進行的法制變革和法律修改,都是深度的。而且,經(jīng)過修改,環(huán)境法的目標也更加清晰了:由早期單純的從環(huán)境污染角度出發(fā)來考慮環(huán)境問題,發(fā)展為將環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合,并且充分體現(xiàn)環(huán)境的優(yōu)先性。這是一個重要的變革。”周珂介紹說。

“此外,發(fā)達國家在‘拐點’前后所進行的變革還體現(xiàn)在對各項相關機制的不斷完善上。”周珂說,以往在環(huán)境保護中,各國或側(cè)重于環(huán)境損害賠償、或轉(zhuǎn)為行政強制手段為主,機制較為簡單。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境治理的需要,相關機制得到不斷完善,到目前為止,各國環(huán)境法的綜合性機制起碼已包含五方面要素。

周珂詳細介紹了這五方面要素:一是加強行政管理。這不僅體現(xiàn)在加強行政管理和行政執(zhí)法,還體現(xiàn)在更重視政府行為及政策和法律制訂過程中的環(huán)境守法。二是引入市場機制的作用,例如排污權(quán)交易等。三是注重企業(yè)的環(huán)境社會責任以及企業(yè)在環(huán)境保護方面的自律功能。例如歐洲電子廢棄物指令,即是在以往企業(yè)和行業(yè)的自律性規(guī)范的基礎上生長為法律的。這類法律企業(yè)會認真重視、自覺遵守,成效相當好。四是公眾的參與。近年來,公眾參與環(huán)境保護不斷擴展和深入,究其原因,除了各相關公益組織起作用外,將公民環(huán)境權(quán)寫入法律當中、開展社會生態(tài)運動及公眾環(huán)境意識的提高等的作用都不容忽視。尤其是各國對加強公民環(huán)境教育的重視,有些國家專門制定環(huán)境教育法,或者在環(huán)境法中寫入加強公眾環(huán)境教育、提高公眾環(huán)境意識的內(nèi)容。五是環(huán)境司法的加強,特別是對環(huán)境公益訴訟的高度重視。

“而以上這些因素,在我國現(xiàn)行環(huán)境法中表現(xiàn)得都不突出。”周珂最后總結(jié)道。

修法應當著重解決五個問題

“我國現(xiàn)行的環(huán)境法不僅與我國環(huán)境保護的需要極不適應,而且與國際環(huán)境法的發(fā)展趨勢嚴重不對稱,遠落后于發(fā)達國家環(huán)境法制的發(fā)展。所以,環(huán)境法修改要力求在環(huán)境保護上跟國際接軌,有針對性地解決目前環(huán)境法制建設中存在的諸多問題,對于需要法律作出規(guī)定的一定要作出規(guī)定。”周珂闡述了他對于修改環(huán)境法的基本設想。

據(jù)介紹,現(xiàn)行環(huán)境法主要強調(diào)的是環(huán)境保護行政主導這一單一機制,對政府行為的約束非常不到位,對于諸如政府環(huán)境問責、政府環(huán)境業(yè)績考核等問題,法律基本上沒有反映。“此外,像市場機制、企業(yè)環(huán)境社會責任、公眾參與和公眾環(huán)境意識這些要素,特別是環(huán)境司法,我國的環(huán)境法也基本沒有反映。”周珂補充道。因此,他認為,環(huán)境法修改首先需要著重解決的就是這些在環(huán)境法制中有目共睹的短板問題。

“第二個需要解決的重要問題也是目前環(huán)境法制中存在的大問題,即法律實施效果差,執(zhí)法力度差。”周珂指出,如何在修法時明確法律責任、加大處罰力度,保證法律實施的效力,提高法律實施的效率,都是需要認真考慮的問題。

“此外,環(huán)境保護與經(jīng)濟建設的關系也是修法時需要斟酌的。”周珂介紹說,現(xiàn)行環(huán)境法在立法目的中對于二者的關系作了規(guī)定,即“使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”。“很明顯,這一立法目的強調(diào)的是經(jīng)濟優(yōu)先性。但是,近年來,黨和國家領導人在多次講話中都提到經(jīng)濟建設要與環(huán)境保護相協(xié)調(diào),強調(diào)了環(huán)境優(yōu)先性。這個觀念既符合環(huán)境保護的要求,又與國際相接軌,修法時一定要把它體現(xiàn)出來。”周珂同時建議,在修法時可以用“可持續(xù)發(fā)展”這一概念來替代社會主義現(xiàn)代化建設這種提法。

周珂還指出,環(huán)境法應與其他專項的環(huán)境保護立法有所區(qū)別,因此,修法需明確規(guī)定環(huán)境保護的目標原則,尤其是其中的一些重要原則。“比如風險預防。作為環(huán)境法的一個最主要的原則,風險預防在現(xiàn)行法律中并沒有體現(xiàn)出來。我建議一定要對其進行規(guī)定,強調(diào)未雨綢繆的觀念。”周珂說。

“最后應在環(huán)境法修改時有所體現(xiàn)的,就是環(huán)境法的法律效力問題。”周珂說。據(jù)他介紹,許多發(fā)達國家都把環(huán)境法視為基本法并賦予其兩重含義:一是這一法律針對的對象不再僅是公民、企業(yè),也包括政策的制定者、實施者；二是它事實上的效力應當更高,更為人們所重視。因此,他建議,修法時環(huán)境法作為基本法的理念應當逐步樹立。

環(huán)境法的修改事關國家形象

“環(huán)境法修改要有一種歷史責任感。”采訪接近尾聲時,周珂語重心長地說。

周珂認為,修改環(huán)境法應當達到兩個目的。第一個目的就是要促進“拐點”的到來。“如果達不到這個目的,修法可以說是失敗的,而且我們還要承擔一個非常沉重的責任——為什么別的國家到了‘拐點’后,可以通過修改完善法律‘拐過來’,但是我們修法之后卻達不到這個效果?所以我認為,修法肩負著歷史的責任。”周珂嚴肅地說:“而第二個目的,很簡單,就是一定要針對目前中國存在的一些環(huán)境問題來修法,基于解決環(huán)境問題的目的來修法。”

在采訪的最后,周珂指出,環(huán)境法修改事關我國在國際上的國家形象。“環(huán)境形象是一個國家國際形象的重要組成部分。目前國際社會對中國的環(huán)境問題頗為關注,而且有諸多國家的環(huán)境法制、環(huán)境立法的成功范例在前,如果中國修法后與之相比在效果上的差距沒有縮小,在法律的先進程度上的距離沒有拉近,那么中國的國家形象將大大受到損害。”
周珂進一步指出,在法律全球化中,我國最應當也是最可能做到的就是環(huán)境法的國際接軌。有國際上最先進而且已經(jīng)實踐證明是非常成功的經(jīng)驗在前,顯然,中國的環(huán)境法修改可以也應當大有作為。