“建議刑事訴訟法修改強化檢察機關(guān)的不起訴裁量權(quán),推動刑事案件的程序分流。”在近日河南省鄭州市人民檢察院舉辦的“堅持正確執(zhí)行理念,努力提升辦案質(zhì)量”座談會上,北京師范大學(xué)法學(xué)院教授、北京師范大學(xué)刑事訴訟改革研究中心主任宋英輝如是建議。

不起訴裁量權(quán)是指在案件具備法定起訴條件時,檢察官依法享有的根據(jù)自己的認(rèn)識和判斷選擇起訴或不起訴的權(quán)力。根據(jù)現(xiàn)行刑事訴訟法第一百四十二條第二款的規(guī)定,檢察機關(guān)自由裁量權(quán)的適用范圍只限于“犯罪情節(jié)輕微”的案件,至于犯罪情節(jié)較重的案件就不得作出酌量不起訴。“將‘犯罪情節(jié)輕微’作為‘不需要判處刑罰’和‘免除刑罰’的共同條件,事實上將我國檢察機關(guān)的不起訴裁量權(quán)限定在了極小的范圍之內(nèi)。”中國政法大學(xué)副教授吳宏耀指出。

宋英輝認(rèn)為:“在審查起訴階段,檢察機關(guān)通過行使起訴與不起訴權(quán)力,原本可以在貫徹刑事政策、發(fā)揮刑事司法的功能方面發(fā)揮更大的作用。但是由于各種原因,檢察機關(guān)在行使不起訴裁量權(quán)方面受到很多制約。本來不起訴裁量權(quán)是分流案件、貫徹寬嚴(yán)相濟刑事政策的非常好的措施,在司法實踐中卻沒有得到很好地利用。”

據(jù)了解,刑訴法修正案草案一方面引入了附條件不起訴制度,另一方面又將其適用范圍限制在“可能判處一年有期徒刑以下刑罰的”未成年人犯罪案件。專家認(rèn)為,這顯然沒有體現(xiàn)我國當(dāng)前未成年刑事司法制度改革的基本趨勢。事實上,在我國司法實踐中,對于未成年人犯罪案件,各地檢察機關(guān)在不起訴標(biāo)準(zhǔn)的掌握上,往往都是把線劃在“可能判處三年以下有期徒刑”。這是因為,在我國刑事法律中,“三年以下有期徒刑”既是輕罪的標(biāo)準(zhǔn),也是能否適用緩刑的界限。因此,有專家認(rèn)為,立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)前司法實踐的做法,適度擴大檢察機關(guān)的不起訴裁量權(quán)。

為何要強調(diào)檢察機關(guān)的不起訴裁量權(quán)?在吳宏耀看來,這至少有兩點好處:一是貫徹寬嚴(yán)相濟刑事政策的需要。就未成年人犯罪案件而言,貫徹“教育感化挽救”的方針越早,效果往往就越明顯越好。因此,沒有必要一直拖到審判階段才去采取寬大處理的措施。二是案件分流的需要。通過行使不起訴裁量權(quán),檢察機關(guān)可以把一些沒有必要交付審判機關(guān)的案件分流出去,從而將移送法院審判的案件維持在一定數(shù)量,防止法院案件壓力太大。

“事實上,在刑事訴訟活動中,檢察機關(guān)不應(yīng)當(dāng)僅僅是一個起訴者,還應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起刑事案件程序分流的功能。”吳宏耀說。

吳宏耀向《法制日報》記者展示了一組數(shù)據(jù),該數(shù)據(jù)體現(xiàn)的是某地級市4個基層檢察院和1個市檢察院的刑事案件辦理情況。數(shù)據(jù)顯示,自2003年以來,判處三年以下有期徒刑的案件占到了全部刑事案件的60%左右。其中,判處緩刑的案件占到了全部刑事案件的30%,單處罰金、管制、拘役、免于刑事處罰的案件占到了全部刑事案件的13%。然而,與此形成鮮明對比的是,同期不起訴案件所占的比例卻基本上徘徊在3%以下。吳宏耀認(rèn)為:“這些數(shù)據(jù)表明,在司法實踐中,不起訴制度沒有發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。”

“確實,我們需要防止檢察機關(guān)不起訴裁量權(quán)的濫用,但是,就目前情形而言,大力呼吁檢察機關(guān)敢于、善于行使立法賦予的不起訴裁量權(quán),讓自己變成一個程序的調(diào)控者,而不是一個刑事案件的管道,才是最重要的。”吳宏耀說。

河南省鄭州市二七區(qū)人民檢察院檢察長梁平認(rèn)為,從目前司法實踐看,將相對不起訴限定在輕微犯罪的范圍已經(jīng)不符合訴訟經(jīng)濟的原則和構(gòu)建和諧社會的客觀需要,因此,立法應(yīng)該適當(dāng)擴大檢察機關(guān)的不起訴裁量權(quán)的范圍,充分發(fā)揮其程序分流功能。

據(jù)梁平介紹,為充分貫徹寬嚴(yán)相濟刑事司法政策,鄭州市人民檢察機關(guān)已經(jīng)在績效考核中取消了對不起訴案件比例的考核。相反,現(xiàn)在考核的是“訴后輕刑判決的比例”(訴后輕刑范圍為:管制、拘役、單處附加刑、免于處罰)。這種考核方式已經(jīng)發(fā)揮了很好的導(dǎo)向作用,客觀上對檢察機關(guān)行使不起訴裁量權(quán)起到了一定的促進作用。

“另一方面,還應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部工作機制入手,給檢察機關(guān)的不起訴裁量權(quán)‘松綁’�，F(xiàn)在有很多機制,包括內(nèi)部審批程序都在限制著不起訴裁量權(quán)作用的發(fā)揮。比如,現(xiàn)在提倡寬嚴(yán)相濟的刑事政策,但是,凡是要‘寬’的案件,在程序和機制方面反而有很多的限制。本來不起訴案件都是輕微案件,需要程序簡便,但因為要經(jīng)過層層的領(lǐng)導(dǎo)同意和檢委會討論決定,事實上反倒程序特別復(fù)雜。需要‘寬’的案件,在考核方法包括執(zhí)法檢查方面反而很嚴(yán)格；而需要‘嚴(yán)’的案件,反而在程序上表現(xiàn)得很順暢。這都在一定程度上限制了不起訴制度積極作用的發(fā)揮。因此,在立法擴大不起訴裁量權(quán)范圍的基礎(chǔ)上,還應(yīng)積極探索不起訴案件的簡化程序。”宋英輝補充道。