進(jìn)入2014年，國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)不斷釋放出政策調(diào)整的信號(hào)。從放開(kāi)虛擬運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)、引進(jìn)民資、成立鐵塔公司做橫向切割、直至最近的放開(kāi)價(jià)格管制，這些事件都在不同程度上體現(xiàn)了放松管制在決策層已逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。

放松政策管制只是手段，最終的目標(biāo)還是消除壟斷、提升行業(yè)效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。

當(dāng)前放松政策管制的行為，有些類(lèi)似于上世紀(jì)70年代西方石油危機(jī)后，經(jīng)濟(jì)理論由凱恩斯主義轉(zhuǎn)向新自由主義的情況。在社會(huì)實(shí)踐中，盡管很多國(guó)家都經(jīng)歷了自由主義到凱恩斯主義再到新自由主義的發(fā)展歷程。然而，因?yàn)閷?duì)效率和公平平衡點(diǎn)選擇的不同(受到意識(shí)形態(tài)的影響)，各個(gè)國(guó)家的電信管理政策改革呈現(xiàn)出各種不同的形態(tài)。

例如美國(guó)社會(huì)以個(gè)人主義為中心的自由主義意識(shí)形態(tài)決定了其難以接受政府干預(yù)社會(huì)事務(wù)，最終的結(jié)果是國(guó)家對(duì)公共管理事務(wù)采取更多松綁的態(tài)度；而在德國(guó)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的意識(shí)形態(tài)決定了其更關(guān)注社會(huì)公平的問(wèn)題，因此德國(guó)在電信政策上呈現(xiàn)出市場(chǎng)力量和政府管理力量均發(fā)揮出重要作用的態(tài)勢(shì)；英國(guó)則帶有較明顯的撒切爾主義痕跡——私有化進(jìn)行得較為徹底。

盡管路徑不同，但均是從電信市場(chǎng)的自然壟斷性、電信市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及管制政策等方面放松電信管制，借鑒其他國(guó)家在這些方面的做法有助于理清我國(guó)電信改革的方向。

電信市場(chǎng)是自然壟斷嗎

傳統(tǒng)支持電信領(lǐng)域管制的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，電信行業(yè)具有自然壟斷性，也就是說(shuō)由于大規(guī)模的投資沉沒(méi)成本和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，行業(yè)中存在適度的壟斷才有效率。

然而，在電信行業(yè)與其他信息行業(yè)發(fā)展融合日益深入的同時(shí)，這一基礎(chǔ)發(fā)生了動(dòng)搖：首先是多種技術(shù)的并存，每一種技術(shù)實(shí)現(xiàn)都存在著比較優(yōu)勢(shì)，多家企業(yè)提供生產(chǎn)手段和產(chǎn)品呈現(xiàn)更多的異質(zhì)化，壟斷已不能帶來(lái)成本效率；其次是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和互聯(lián)的成本隨著技術(shù)的發(fā)展大大降低；最為重要的一點(diǎn)是，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電信服務(wù)的替代服務(wù)更為豐富，這導(dǎo)致的結(jié)果是需求曲線(xiàn)更為平坦而有彈性，如此一來(lái)市場(chǎng)的自然壟斷性在需求角度受到了削弱。

目前電信市場(chǎng)的自然壟斷性隨著技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的發(fā)展呈現(xiàn)出逐漸弱化的趨勢(shì)。因此放松政策管制具備良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但在市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的前提下，又該如何理解“壟斷”？

美國(guó)非常重視構(gòu)建自由開(kāi)放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制，因此在政策設(shè)計(jì)上對(duì)行業(yè)壟斷的打擊是明顯的——非價(jià)格性的行業(yè)壁壘基本都會(huì)在第一時(shí)間內(nèi)被“拆除”。

1994年，克林頓政府提出“全球信息基礎(chǔ)設(shè)施行動(dòng)計(jì)劃”，鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)投資，為所有信息提供者和使用者提供開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)通道以及普遍保障服務(wù)。1996年進(jìn)而提出“新一代互聯(lián)網(wǎng)計(jì)劃”，積極扶植對(duì)新一代互聯(lián)網(wǎng)及應(yīng)用技術(shù)的開(kāi)發(fā)，以此保持美國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)方面的優(yōu)勢(shì)。布什總統(tǒng)時(shí)期，美國(guó)采取了一系列的措施，其中“為新的內(nèi)容和在線(xiàn)服務(wù)提供免稅政策”體現(xiàn)出鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與信息服務(wù)提供的指導(dǎo)思想。

但是美國(guó)另一方面又會(huì)對(duì)一些壟斷行為做放行處理。

2011年，美國(guó)第二大運(yùn)營(yíng)商AT&T公司計(jì)劃收購(gòu)第四大運(yùn)營(yíng)商T-Mobile。當(dāng)時(shí)，AT&T擁有9550萬(wàn)無(wú)線(xiàn)用戶(hù)，T-Mobile擁有337萬(wàn)無(wú)線(xiàn)用戶(hù)，兩者合計(jì)將達(dá)到約1.29億用戶(hù)，因此，兩家公司合并后將產(chǎn)生一個(gè)美國(guó)規(guī)模最大的運(yùn)營(yíng)商。從用戶(hù)規(guī)模角度來(lái)看，美國(guó)電信市場(chǎng)的壟斷程度可能加劇。

作為監(jiān)管部門(mén)的FCC對(duì)這次并購(gòu)行動(dòng)進(jìn)行了深入的調(diào)查研究。面對(duì)當(dāng)前新形勢(shì)下的電信市場(chǎng)，如果監(jiān)管部門(mén)只考慮市場(chǎng)壟斷的因素，此次交易顯然是不合理的。但對(duì)FCC而言，它需要把這次交易放在整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境中，對(duì)其綜合影響進(jìn)行審查。

2010年3月，F(xiàn)CC公布國(guó)家寬帶計(jì)劃細(xì)則，目標(biāo)是在十年內(nèi)為90%的美國(guó)家庭提供100Mbit/s的寬帶網(wǎng)絡(luò)。2011年美國(guó)國(guó)情咨文中也提到：“在接下來(lái)的五年之內(nèi)，我們將使‘企業(yè)在覆蓋美國(guó)98%的范圍內(nèi)部署4G網(wǎng)絡(luò)’成為可能。這不僅關(guān)系到一個(gè)更快的網(wǎng)速和更少的掉線(xiàn)情況，而且還關(guān)系到更好地將美國(guó)每個(gè)地方與數(shù)字時(shí)代聯(lián)系起來(lái)。”

也就是說(shuō)，F(xiàn)CC當(dāng)前需要考慮的一個(gè)重要問(wèn)題是如何更好地協(xié)調(diào)資源，使AT&T成為美國(guó)移動(dòng)寬帶戰(zhàn)略的具體落實(shí)者，進(jìn)而構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家寬帶戰(zhàn)略。是否需要賦予它一定的“資源壟斷”地位？在面對(duì)這一問(wèn)題時(shí)，F(xiàn)CC沒(méi)有簡(jiǎn)單教條地武斷行事。美國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管者對(duì)“壟斷”有不同的解讀。

在觀(guān)察“國(guó)家鐵塔公司”的成立時(shí)同樣也不可簡(jiǎn)單地理解為一種變相的“壟斷”，關(guān)鍵是在國(guó)家對(duì)基站公司的定位是否準(zhǔn)確、監(jiān)管邊界是否劃分準(zhǔn)確、管制是否恰當(dāng)?shù)葐?wèn)題。(責(zé)任編輯：韓杰)